紫金新闻
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【中国国土资源报】矿产资源整合的麻栗坡模式
2011/05/11 5976

□ 彭  辉

【编者按】云南文山州麻栗坡县拥有丰富矿产资源。过去,麻栗坡矿产资源开采乱象横生,损了国家,肥了老板,破坏了环境,留下了安全、环保的隐患。2006年初,当地政府全面启动钨矿资源整合,探索出了矿产资源整合的“麻栗坡模式”。在这场整合中,紫金矿业共投入23亿元(其中9亿元用于环保设施建设、生产设备改造升级及资源勘探),成为整合的重要力量,有力地促进了矿业经济发展方式的转变及矿区群众生活水平的提高。

 

整合前,优势矿产资源呈现“三乱五难”开采乱象

  云南省文山州麻栗坡县矿产资源丰富,探明矿产38种,已开发利用的有钨、锌、锰、铁等19种,其中钨矿是最主要的优势矿种。然而,由于各种原因,在很长一段时期内,麻栗坡的钨矿资源开采,损了国家,肥了老板,破坏了环境,留下了安全、环保的隐患。

  麻栗坡矿产资源当时的开采乱象,可以概括为“三乱五难”:

  ——生产秩序乱。由于大部分企业没有详实可靠的地质资料,不知道矿在哪里,就采取划地承包的方式。开采设计方案不规范,片面追求眼前经济效益,矿山上乱采滥挖、以采代探、一证多矿、私下违法转让和违规承包、假借其他矿种办证开采钨矿等现象屡禁不止,矿区大小矿硐违规布局,有大小矿井(硐)上千口。所有的企业没有一家有合法的土地、林地、环保、取水等审批手续,没有一家有尾矿库等环保设施。同时,全县核定年处理原矿石生产规模为53万吨,实际已超过120万吨;钨矿浮选厂生产能力与原矿石处理能力也不相匹配,浮选设计能力达200万吨,远远超过生产规模。

  ——治安形势乱。2005年之后,由于钨矿产品价格飙升,大大小小的矿主蜂拥而至,矿山上最少时有几千人,最多时有来自10多个省(区、市)的采矿者2万多人。一时间,大大小小的山头上到处是工棚,有矿点的就疯狂滥采,没有矿点的就偷采盗采,更有极个别的流窜犯把矿山作为藏身点。由此引发的刑事治安案件让公安机关应接不暇。仅2006年,县委、县政府投入的矿山专项治理经费就达600余万元,而当时全县财政收入仅5500万元。

  ——群众思想乱。受巨大的眼前利益驱使,一些矿区群众心理失衡。不仅大量土地被撂荒,而且大规模哄抢矿石和采取暴力公然对抗等违法事件时有发生。矿区部分基层党组织人心涣散,对发展农村经济不闻不问。尤为严重的是,部分国家机关工作人员也因受高额利润的诱使,不顾县委、政府的三令五申,私下以各种形式参与矿产资源开发,有时治理矿山的方案刚出台,就有人“跑风漏气”,山上的小矿主马上就埋设备。

  ——安全监管难。由于私挖滥采的矿硐点多面广,加之各钨矿企业对安全生产投入严重不足,多数企业采用小型空压凿岩机采矿,用手推车运矿,坑道通风性能差,安全隐患突出。绝大多数层层转包的小矿硐根本没有可靠的地质资料,采矿有很大的随意性,整个矿硐是大硐套小硐,小硐钻大硐,纵横交错,密密麻麻,根本无法开展有效的安全监管。在资源整合前,矿山上年年有农民死伤,群死群伤事故多发,政府年年写检查,有些私挖滥采的采矿者死后,小老板花点小钱自行悄悄地埋掉,群众的生命安全得不到保障。

  ——税收征管难。整合前,县内的一些企业想方设法逃避国家税收,虽然有产量,但税收与实际产量严重不符,有近一半的企业连续几年没有向县级财政上缴过税收。2006年,全县统计完成的钨精矿指标为1505吨,但加上通过各种非法渠道外流的实际产量在3000吨以上,但全县仅实现地方税收273万元,国税收入938万元,每年有近2000万元的税收流失,地方的税收还不够用于矿山的整治。

  ——企业发展难。县内以前的10家相对有一点规模的钨矿企业,除钨业公司兼并收购原来县国有钨砂厂外,其余9家均是当地农户或外来投资商组建逐渐发展起来的,企业规模小,生产水平低,回收率、资源利用率低,有的资源回收率不到30%,采富弃贫、资源浪费严重。选厂布局不合理,产业链短,附加值低,采矿回收率仅为50%~70%,多数选厂选矿回收率在50%以下。企业资产达千万元以上的只有1家,其余的都在500万元以下,整体没有发展壮大的实力。

  ——群众致富难。在钨矿资源开采过程中,由于在矿区没有建立健全农村公益事业的投入机制,导致群众与钨矿企业的矛盾较为突出。矿山上私挖滥采成风,偷采的富了,守法的生活困难。同时,由于矿山开发后期土地复垦、植被恢复、水土保持、地质灾害治理等方面没有形成合理的、长效的、固定的、合法的机制,长期无序开采导致矿山森林植被、生态环境、耕地林地等遭受严重破坏,农村经济发展条件被削弱,群众致富难。

  ——政府依法行政难。在开采秩序混乱的情况下,政府依法行政是没有保障的:管矿山?管不了!管企业?很难管!管群众?自己的地里开硐谁听你的!管公务员?矿山好捞钱,“实在不行就辞职去搞矿”;要政府相关部门去管理矿山?相关的部门太多,谁都管谁都不好管,而且上去治理老被围攻。政府连依法管矿都很困难,更不用说依法用矿。

  矿产资源,本是麻栗坡最优质的资源,却成了最没有发挥效益的资源,这使资源整合成为了一场必须伤筋动骨的“矿业产业革命”。

  整合中,严格管矿科学用矿开启“麻栗坡模式”

  为从源头上管理整治矿山,麻栗坡县委、县政府痛定思痛、痛下决心,于2006年初全面启动钨矿资源整合。在整合过程中,认真吸取小片区整合开始时不够彻底的教训,探索出了矿产资源整合“坚持政府主导、市场运作的基本原则,按照公开、公正、公平的方式进行招商竞争整合”的“麻栗坡模式”。

  ——加强组织领导,提供坚强保障。及时成立了钨矿资源整合工作领导小组及五个工作组,多次组织人员深入矿山和企业进行调研,确定了“选准一个伙伴(使优势资源向优势企业集中,公开、公平、公正、择优选择钨矿资源整合的战略合作伙伴)、出台三个文件(《麻栗坡县钨矿产业发展纲要》、《麻栗坡县钨矿资源整合实施方案》、《关于进一步加大矿山环境污染整治、安全生产等方面执法力度的通知》)、用好九个政策(矿产资源的行业管理、环境保护、土地征用、取水、林业、安全生产、民爆物品管理、市场监管和市场准入等九个方面的法规政策)、坚持七个原则(政府引导,市场运作;注重程序,特事特办;科学办矿,综合利用;优化配置,合理布局;保护环境,安全生产;尊重历史,面对现实;统筹兼顾,效益平衡),抓好三个同步(生产与资源勘查同步、生产与环保设施建设同步、生产与加工项目建设同步)、兼顾四方利益(整合方、被整合企业、政府、农民)、实现‘三个一’目标”(一个企业生产经营、一个企业拥有矿业权、一条产业链形成)思路,合理设置经济效益、社会责任、安全生产、生态环境、资源综合利用、社会稳定六个方面的目标,各工作组也制定了相应的工作方案,为资源整合工作的顺利推进提供了坚强有力的保障。

  ——坚持宣传先行,确保思想统一。由于牵涉到方方面面的利益,整合开始阶段并不顺利,来自各方的压力很大。为了消除各种压力,县政府提出了“用宣传国家的政策来抵消不利影响,用群众的支持来作强大后盾”的思路,充分利用电视、广播、板报、标语等开展宣传动员,呼吁广大群众要积极主动参与资源整合,使矿业更好地造福麻栗坡人民。同时,县政府利用县电视台报道整合的进展情况和滚动播放《钨矿资源整合实施方案》及相关法律法规,在县政务网上全面对外宣传整合的相关事宜,并对整合的每个重要环节都进行现场直播,全面接受人大代表、政协委员、广大群众及县内各钨矿企业的监督。通过广泛深入宣传,支持整合的声音占了主导地位,全县上下形成了只有整合才有出路的共识。

  ——招商竞争整合,推行阳光操作。始终坚持政府主导和市场运作相结合,以“公开、公正、公平”为准则,通过各种媒体公开发布招商整合钨矿资源的信息,在全国范围内征集合作伙伴,向县内外25户企业发出邀请书。同时,县政府成立了评审委员会,对报名参与整合的云锡集团、江钨集团、紫金集团、华西公司等8户企业进行审核,以无记名投票方式确定了紫金集团公司、江钨集团公司、华联锌铟公司、湖南有色金属控股集团公司等5户企业进入评价阶段。第二轮的评价人员也是在电视直播和上级纪检监察组、人大代表、政协委员以及公证人员的监督下,随机抽取的,现场评价,无记名投票,让拉关系的人找不到“后门”。经过公开、公平、公正的评审评价以及先后三轮的谈判,最终与紫金集团签订了整合协议,确定其作为麻栗坡县整合钨矿资源的合作企业。

  ——强力打非治乱,确保矿区稳定。在整合开发中,坚持整合与整治并举,以管好资源、消除安全隐患、理顺运作机制为切入点,累计投资1000余万元,先后开展了30余次矿山专项整治行动,其中开展有组织、有规模的矿山综合治理行动9次,切实加强了对矿山的管理,解决非法采矿、偷矿而引发的各种矛盾,并在钨矿矿区组建了5个警务执勤室参与矿山管理,有效维护矿山正常社会秩序,矿山开采秩序逐步规范。

  ——兼顾群众利益,共享整合成果。在整合中,探索出台兼顾矿区群众利益的长效机制,推动矿区经济的发展。将属于钨矿核心区的100余个村民小组全部纳入整村推进建设,并明确只要矿区群众愿意,每个村民小组由整合企业出资15万元,县财政配套5万元实施新农村建设。对属于矿区群众提出的水、路、学校等公益性事业建设项目,县政府将予以承接并实施建设,对劳务用工方面优先向矿区村寨倾斜。督促整合企业在承接原有部分协议的同时,与各村小组签订维护矿山秩序的协议,共同管护矿山,让矿区群众通过参与矿山管护的形式获得收入。对群众出资认股部分,在恢复生产的2009年,政府支持企业在其他股东未分红的情况下,给农民股兑现了7%的红利,并承诺五年内农民的入股分红只增加不减少。为保持矿区稳定,派出县处级领导分片带领群众工作组,入驻矿区近3年开展群众工作。

  最终,麻栗坡矿产资源整合在严格管矿和科学用矿的总体思路下取得了成功。但事实上,麻栗坡资源整合的每一个阶段、每一环节走得并不容易,整合中碰到过各种难题和障碍。在整个矿区共有100多平方公里,涉及到100多个村寨、2万多名群众、几十家企业、几千名股东、上万名私挖滥采者。在这样复杂的情况下,整合的难度是可想而知的。比如,为了不参加整合或者新开设矿业权,有的业主到处托人说情,有的想借整合而狮子大开口要补偿,有的甚至不惜使出威胁、恐吓的手段等。但麻栗坡县委、县政府“软硬不吃”,敢于向非法采矿者、说情者、威逼利诱者说“不”,最终顶着各种风险和阻力,使矿产资源整合在各方面都“软着陆”,实现了各方的基本满意。麻栗坡县委、县政府的体会是:矿产资源的成功整合,要靠国家好的政策支撑,要靠上级党委政府和国土资源部门在关键时刻的撑腰打气,要靠团结广大干部群众来共同克服困难。当然,还要靠有要使混乱矿山得到根本上治理、矿业经济造福群众的信心,要有“碰了南墙也不回头”的勇气。此外,也要靠运用智慧来战胜困难,靠学习好法律和矿业知识,用好行政的、经济的、法律的手段为矿产资源整合工作保驾护航。

  整合后,矿业经济逐步走上科学、集约、可持续发展新路子

  通过整合,麻栗坡县政府和资源整合方共签订协议资产12.89亿元,占整合评估总资产的94.5%,并注册登记了集团公司,发起组建了南温河钨矿、金玮公司、金果公司、钨制品公司4个片区子公司。其中,紫金矿业(7.34,-0.01,-0.14%)在麻栗坡矿山共投入23亿元,除整合的14亿元外,又投资9亿元进行环保设施建设、生产设备改造升级及资源勘探,整合后经济效益、社会效益初步显现,群众利益、企业利益、被整合方利益得到了兼顾。2010年,实现矿业产值4.7亿元,比整合前的2006年增长了1.5倍,整合企业紫金公司纳税达1.3亿元。

  ——资源整合推进了廉洁政府、阳光政府建设。在公开选择整合钨矿资源合作企业中,成立了由州、县纪检监察机关组成的行政监督组,对评审、评价的全过程进行现场监督,县有线电视台进行了现场同步直播,并邀请群众代表旁听。在评审过程中,采取无记名投票的方式,专家的评审权占70%,政府官员只有30%,让个人的因素起不了作用。通过钨矿资源整合,使县级政府依法行政、科学决策的水平不断提高,有效促进了政府职能转变,推进了廉洁政府、阳光政府建设。

  ——资源整合有效规范了矿产资源开发秩序。这次资源整合提高了钨矿开发准入门槛,限制了以往投机者只交上少量承包费,就可廉价经营小矿硐的短期行为,令一些以炒作钨矿为目的的投机者难以炒作,从源头上切断炒矿团伙的“一夜暴富”梦,规范了钨矿生产经营秩序。同时,通过整合,有效地遏制乱采滥挖、越界开采、非法转让矿业权和破坏生态环境等违法活动,还有效避免了不同利益主体对资源的争夺,矿区治安案件、刑事案件从每年100余件迅速下降到20余件,矿区生产秩序和社会治安实现了根本性好转。

  ——资源整合实现了矿业经济发展方式的转变。长期以来,开发钨矿主要是卖初级产品,在正常情况下,一吨钨精矿只能卖10万元左右,但整合发展精深加工后,一吨仲钨酸铵(APT)可以卖17万~20万元,使全县矿业经济发展方式由粗放开发型向集约化经营转变。同时,整合后优化了行业和企业组织结构,企业应对资源和市场的调控能力明显增强,也扩大了地质找矿空间,使云南省提出的整装勘查才有可能在矿区实现,资源潜力得到有效挖掘,共获得钨资源储量30万吨,较2007年中矿联评估值增加了23万吨。

  ——资源整合使矿区群众真正得到了实惠。整合后,紫金钨业集团投入资金560万元,在矿区实施新农村建设项目38个;投入大量资金通过合股、购买冠名权等形式,投资5000多万元参与县一中、民中合并扩建、县医院门诊大楼、紫金广场等公益事业建设;出资100万元,在麻栗坡设立“紫金扶贫助学奖教”基金。并且,在矿区实行“3+1”模式,各矿区村小组共同参与管护矿山,让群众在共同管护矿山上获得收入,每年矿区村小组户均至少可获得1000多元的现金收入。